مدتی است که در محافل سیاسی و تقنینی کشور از احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی صحبت به میان میاید و در توجیه آن بر این باور پای فشرده می شود که تنزل این سازمان از جایگاه واقعی خود و تبدیل شدن آن به معاونت منجر به هم ریختگی در روند برنامه های توسعه کشور شده است.
,صورت مساله در فرایند انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور این بود که یک سازمان بدون تغییر ماهوی در وظایف آن، به دو «معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی» و «معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی» تقسیم شده و جایگزین نهاد قبلی شده است. جالب است که سازمان مزبور قبل از این و در سال 1378 با ادغام دو «سازمان اداری و استخدامی» و «سازمان برنامه و بودجه» تشکیل شده و لابد برای چابک سازی و کوچک سازی توسط رئیس جمهور اسبق کشور به ادغام آنها مبادرت شده بود. چند وقت پیش مجلس محترم شورای اسلامی برای عقب نماندن از این قافله، زلف توسعه کشور را به عدم احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی گره زده و با ارائه یک طرح 5 مادهای به احیای «سازمان مدیریت، برنامه ریزی و بهره وری» رای داد. اما در این میان هیچ کس در احیای این سازمان به سئوالهای بی شمار در باره آن پاسخ نمی دهد و صرفا بر اساس داده های غیر واقعی امر به احیای آن می دهد.
,البته کسی در دلسوزی این افراد و نهادها تردیدی ندارد؛ اما سئوال اساسی اینجاست که آیا واقعا بین وجود سازمان مدیریت و برنامه ریزی و روند پیشرفت کشور رابطه معنی داری وجود داشته است که امروزه برای احیای این نهاد سنتی این همه انرژی کشور صرف می شود؟ اگر بله، چرا بعد از 65 سال وجود این نهاد هنوز کشور به یک موجودیت پیشرفته تبدیل نشده است؟ آیا می توان صرفا با تغییر نام یک سازمان آنرا در خدمت اهداف توسعه ای کشور قرار داد؟ آیا تنزل جایگاه این سازمان به دو معاونت باعث ایجاد مشکلاتی در نظام برنامه ریزی کشور شده ویا منجر به کشیده شدن ترمز توسعه در کشور شده و آنرا از رشد شتابان انداخته بوده که حالا تصمیم به احیای آن گرفته شده است؟ یا به عبارت دیگر سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور چقدر کارآمد بوده است که الان همه در پی احیای آن هستند؟. آیا نهاد برنامه ریزی توانسته است با استفاده از برنامه های توسعه ای و آمایش سرزمینی به پیشرفت کشور و تراکم زدایی سرزمینی کمک نماید؟. این یادداشت سعی دارد پاسخ این سئوالات را به شکل موجز ارائه دهد؟
,اول، از زمانی که سازمان برنامه و بودجه در سال 1327 با هدف تولیگری امور مربوط به برنامه، بودجه و امور استخدامی و اداری کشور، تأسیس شد، حدود 65 سال می گذرد. از آن زمان تا بحال، این سازمان به رغم برخی تغییرات در عنوان خود، همان نقش و وظیفه سنتی خود را حفظ کرده است. وقتی این نهاد تاسیس شد که نظام برنامه ریزی در دنیا با رویکرد از بالا به پایین شکل گرفته بود و تاسیس چنین نهادی محصول این رویکرد بوده است. به رغم تحولات گسترده در این نوع و تغییر در رویکردهای برنامه ریزی از پایین به بالا و تقویت جایگاه مشارکتی مردم، اما روح حاکم بر سازمان برنامه و بودجه با همان ساختار قبلی ادامه پیدا کرده و نیاز کشور به اصلاح، تفویض اختیار به سطوح پایین تر اجرایی را اجازه نداده است. این در حالی است که در اغلب کشورهای دنیا، نظام برنامه ریزی در لایه های سه گانه تصمیم گیری توزیع شده و در طی زمان، نقش مناطق در نظام تصمیم گیری و برنامه ریزی اهمیت بیشتری پیدا کرده است.
,دوم. اگرچه بهانه این عدم تفویض، استقلال نهاد برنامه ریزی بوده است اما واقعیت موجود نشان می دهد که نظام برنامه ریزی در کشور همواره در سایه بودجه ریزی گرفتار آمده و بودجه کشور براساس یک سنت قبلی توسط عده ای در یک مدت کوتاه شکل گرفته و نظام توزیع بودجه نه بر اساس برنامه های سالیانه بخشی و میان بخشی بلکه بر اساس فشارهای عوامل و لابی های قدرت شکل گرفته است. ارزیابی برنامه های میان مدت 5 ساله توسط صاحبنظران نشان می دهد که هیچ کدام از برنامه ها در این 65 سال به اهداف خود نرسیده و کلیه برنامه ها نصف و نیمه اجرا شده است. یکی از دلایل اصلی این عدم تحقق برنامه های توسعه کشور به تقدم بودجه ریزی بر برنامه ریزی، فشارهای سیاسی، ساختار متمرکز و مشارکت ناپذیر این برنامه ها و فقدان ساختار نظارتی و عدم ارزیابی درست و واقع بینانه از نظام برنامه ریزی کشور بر می گردد.
,سوم، دولت نهم براساس تجربیات شکل گرفته قبلی، در پاییز 1385 سازمان مدیریت و برنامه ریزی را به استانداری ها الحاق کرده و تلاش نمود در ساختار قدیمی سازمان برنامه ریزی تغییراتی ایجاد کرده و آنرا از یک سازمان ناکارآمد، انعطاف ناپذیر، مشارکت ناپذیر، به یک نهاد برنامه ریزی راهبردی و نظارتی متحول کند. و در سطوح میانی با الحاق آن به استانداریها، جایگاه استانداران را از نقش سیاسی و امنیتی صرف به نقش توسعه ای تبدیل نماید. البته این تغییرات با برخی اقدامات تمرکز زدایی نظیر دادن اختیار به مناطق، تاکید بر اجرای غیر متمرکز برنامه ریزی و بودجه استانها، تشکیل شورای برنامه ریزی توسعه استانها، قبلا اتفاق افتاده بود اما وجود نهاد مستقلی به نام سازمان مدیریت و برنامه ریزی در استانها که از نهاد مرکزی تبعیت کرده و به شکل نهادی از بالا به پایین عمل می نمود با این تغییرات سازگار نبود. اتفاقا این اقدام دولت در سال 1385 نشان می دهد که دولت به وجود نهادهای میانی تصمیم گیر در فرایند تمرکززدایی کشور باور کرده و تلاش دارد که ساختار مدیریتی و برنامه ریزی کشور را از «سطح عمودی بخشی» به سمت «سطوح افقی محور» سوق دهد تا از ظرفیت های نهادهای میانی در چهارچوب تمرکززدایی و برای شتاب بخشیدن به توسعه کشور بهره گیری نماید. طبیعی است که هر نوع برنامه ریزی در سطوح میانی و محلی باید تابع سیاستهای کلان کشوری بوده و تمام مدیریتهای استانی و محلی موظف باشند در ذیل آن سیاستهای کلان به طراحی و تدوین برنامه مبادرت کنند. متاسفانه این ساختار بیمار با باز تولید خود به همان ساختار قبلی برگشت.
,چهارم، بررسی و تحلیل تمام نهادهای برنامه ریزی کشورهای پیشرفته مثل هلند، فرانسه و آلمان و یا کشورهای تازه صنعتی شده مانند کره جنوبی، برزیل، مالزی و..... نشان می دهد که نهادهای تصمیم گیری و برنامه ریزی در آن کشورها وظیفه اصلی خود را تدوین سیاستها و برنامه های کلان و تدوین بودجه های کشور بر مبنای این سیاستها و ایفای نقش نظارتی قوی و دقیق برای دستیابی به این سیاستها می گذارند. تقریبا در اغلب این کشورها که صاحب نهاد برنامه ریزی هستند، این نهادها در حیطه اختیار دولتهای ملی و استانی به برنامه ریزی اقدام می کنند. چرا که وظایف دولتهای ملی و محلی سیاستگزاری، برنامه ریزی، هماهنگ سازی و ارزیابی دقیق برنامه ها برای رسیدن به اهداف کلان خلاصه می شود و نقش اجرایی و تصدی گری دولتها از آنها حذف شده و در ذیل وظایف برنامه ریزی و نظارتی، نقش خود را برای شتاب بخشیدن به توسعه کشور ایفا می کنند. وقتی نقش دولت برنامه ریزی بوده باشد اصلا دلیلی ندارد که دولتها را از وظایف اصلی شان جدا کرده و به آنها صرفا شان اجرایی قائل باشیم. تحت این شرایط نویسنده بر این باور است که تغییرات در نظام برنامه ریزی ذیل یک نهاد هدایت گر و برنامه ریز یک ضرورت تلقی می شود و برگشت به احیای یک نهاد قدیمی و سنتی با نیازها و ضرورتهای کنونی کشور اصلا سازگارنیست. مگر اینکه قائل به این باشیم که برنامهریزی در کشور نه عاملی برای پیشرفت و تعالی کشور بلکه عامل اصلی تحکیم موقعیت دولت در چرخهی اقتصادی، سیاسی و فرهنگی طراحی می شود.
,پنجم، دو وظیفه اصلی نهاد مربوطه، برنامه ریزی و بودجه ریزی در کشور و نظارت بر این برنامه ها و بودجه ها برای دستیابی به پیشرفت و استفاده از تمام ظرفیتهای سرزمینی است. سئوال مهم و اساسی در ارزیابی جایگاه نهاد برنامه ریزی تاکید بر این نکته است که از زمان تشکیل نهاد برنامه و بودجه، جایگاه اقتصادی کشور در دنیا چقدر بهبود پیدا کرده است؟ آیا این جایگاه، بدون وجود این نهاد هم قابلیت ارتقاء داشته است یا نه؟ به عبارت دیگر، آیا نهاد برنامه و بودجه کشور به وظایف قانونی خود در ارتقاء جایگاه کشور عمل کرده است که می خواهیم بدون ارزیابی آن دوباره به احیاء آن حکم برانیم. کشور کره جنوبی جزو کشورهای موفق چند دهه اخیر تلقی می شود که از یک کشور عقب مانده در 6 دهه گذشته و با درآمد سرانه 150 دلاری به یک کشور پیشرفته اقتصادی در دنیا تبدیل شده است. آیا راز موفقیت و پیشرفت آن کشور در وجود نهاد برنامه ریزی به این عریض و طویلی بوده است یا عوامل دیگری در این موفقیت دخیل بوده است؟.
,این موضوع برای کشورهایی نظیر برزیل، چین، مالزی، سنگاپور و....... هم صادق است. اگر هدف در کشوری پیشرفت همه جانبه قرار داده شد. در آن صورت همه ابزارها و نهادها در خدمت آن قرار می گیرد. و نهادها حذف، ادغام و یا الحاق می شوند تا پیشرفت کشور محقق شود. به عبارت دیگر، سیاستها در خدمت ساختارها نیست بلکه ساختارها در خدمت دستیابی به اهداف کلان کشور قرار می گیرند. از این رو، تلاش همه اعم از دولتها و برنامه ریزان متوجه پیشرفت و تعالی و ارتقاء زیرساختهای اقتصادی و اجتماعی، افزایش سطح رفاه جامعه و دستیابی به سطح بالاتر کیفیت زندگی افراد و تقویت معنویت و کمال خواهی مردم خواهد بود و نه حفظ ساختار کهنه و قدیمی. بنابراین، سئوال اساسی اینجاست که در 65 سال گذشته با وجود نهاد سنگین و بزرگی مثل سازمان برنامه و بودجه، پیشرفت و تعالی کشور چقدر محقق شده است؟ که الان داریم تمام تلاش خود را برای احیای آن بکار می گیریم. بنابراین، می توان ادعا کرد یکی از دلایل اصلی عدم موفقیت کشور در برنامه های کلان اقتصادی و سیاستهای سرزمینی، نوعی اقرار به نقصان اساسی در نهاد برنامه ریزی کشور بوده است. چرا نمایندگان مردم که از کل کشور در نهاد تقنینی گرد هم آمده اند تا تحول و پیشرفت، فقط به یک مکان مشخص از سرزمین محدود نشود ولی بعد از 65 سال در به همان پاشنه تمرکز گرایی بچرخد و تهران همچنان یک مرکز مسلط در نظام شهری کشور عمل کند. واقعیتهای آماری نشان می دهد که تهران نسبت به 50 سال قبل سایه خود را بر کشور سنگین تر کرده است و آیا نباید این تمرکز گرایی را نتیجه عملکرد این نهاد برنامه ریزی درکشور در 50 سال گذشته بدانیم؟ باید معلوم شود که چرا با وجود سازمان برنامه و بودجه در کشور، هنوز تراکم زدایی از تهران تحقق پیدا نکرده است؟
,در حال حاضر تهران حدود 20 درصد جمعیت کشور و 25 درصد از تولید ناخالص ملی را در خودش جمع کرده است؛ این روند در 50 سال گذشته همچنان بر همین مدار چرخیده است. چرا سهم تهران در تولید ناخالص ملی از دو سوم استانهای کشور بیشتر است؟ آیا مشکل از این استانها و فقدان منابع طبیعی، مالی و انسانی و زیرساختی آنها بوده است یا به دلیل ناتوانی نهاد برنامه ریزی در انجام وظایف قانونی خود؟ نمایندگان محترم این استانها آیا پاسخی به این سئوال دارند که چرا سهم 14 استان کشور از تولید ناخالص ملی کمتر از 10 درصد هست و تهران به تنهایی بیش از دو و نیم برابر این استانها سهم دارد؟
,باور این قلم بر این است که یکی از دلایل اصلی این موضوع عدم باور عمیق به تمرکز زدایی و عدم شکل گیری نظام تصمیم گیری از پایین به بالا و قائل نشدن به نقش و مشارکت نهادهای میانی و مردم در نظام برنامه ریزی بوده است. سازمان برنامه و بودجه در ایران با رویکرد برنامه ریزی از بالا به پایین شکل گرفته است و علیرغم تحولات روزافزون در نظام برنامه ریزی کشورها هنوز این سازمان دست نخورده باقی مانده و در حال حاضر به مثابه یک «نهاد مقدس» نگریسته می شود که کسی حق ندارد به آن چپ نگاه کند. در حالی که روند تحولات برنامه ریزی در دنیا اساسا این نگاه را یک نگاه سنتی تلقی کرده و مدتی مدیدی هست که آنرا به کناری نهادی است. ششم، تجربیات برنامه ریزی در تمام کشورهای موفق دنیا نشان می دهد که صرفا این برنامه ریزی نیست که معجزه می کند بلکه مهمترین نکته و خلاء در نظام برنامه ریزی کشور اجرای بی کم و کاست برنامه ها و تصمیمات گرفته شده است. وقتی برنامه ریزی در کشور بی ثبات می شود و دو عامل برنامه ریزی و اجرا در مسیر موازی با هم حرکت می کنند فرقی نمی کند که این نظام برنامه ریزی در نهادی مثل سازمان برنامه یا در خدمت استانداران کشور قرار بگیرد. اتفاقا از آن جهت که استانداران و مدیران استانی کشور در برنامه ریزی و تصمیمات گیریهای اصلی دخیل هستند قدرت پیش برندگی بهتری دارند و در فرایند اجرای آنها نقش بهتری ایفا می کنند. در حالی که اگر این دو نهاد که اتفاقا هر دو نهاد فرا بخشی هستند رو در روی هم قرار گیرند، بین برنامه ریزی و اجرا شکاف بیشتری می افتد تا به جای هم افزایی برای پیشبرد اهداف توسعه ای مقرر به بسط و توسعه امپراطوری قدرت بیاندیشند.
,هفتم، متاسفانه هنوز بعد از سه دهه بین تصمیم گیران و سیاستمداران کشور نسبت به اندازه دولت در یک نظام دینی توافق حاصل نشده است و اندازه دولت در کشور متاثر از پارادایم های مدیریتی حاکم بر دنیا بوده است. به همین خاطر هم برخی دولتها به «دولت کوچک یا حداقلی» و برخی دیگر به «دولت حداکثری» تمایل پیدا می کنند و متناسب با همین، برخی به دولت نقش مداخله گری و برخی جایگاه هدایتگری و یا نقش بی طرف قائل هستند. با این وجود، و فقدان اجماع در اندازه دولت مناسب، نظام اداری کشور متمرکز و دولت در مقام تصدی گری عمل می کند و از نقش سیاستگزاری و نظارتی خود غافل است.
,این ابهام در اندازه دولت، موجب شده که برخی دولت ها از ترس نظام بازار همه چیز را در اختیار خود قرار دهند تا قدرت تحرک را از مردم و نهادهای غیر دولتی و تعاونی و ... در روند پیشرفت کشور بگیرند. در این رویکرد تصدی گرانه، ساختار اداری کشور «عمود محور و بخشی» تنظیم شده است که در آن همه دستگاههای اجرایی برای حل مشکلات کشور باید تا سطوح محلی دارای تشکیلات اداری باشند تا بتوانند وظایف اداری خود را انجام دهند و علیرغم تلاش برای تفویض اختیار تصمیم گیری به سطوح میانی، هنوز ساختار تصمیم گیری کشور بر همان مبنای سنتی خود عمل می کند. در حالی که وقت آن رسیده است که این ساختار تغییر کرده و متناسب با لایه های ملی، میانی و محلی نظامی «سه سطحی» طراحی شده و نظام اداری کشور «افقی محور» تنظیم شود و از طریق برخی چهارچوبها، قوانین .... مناسبات و ساختارها این لایه ها با همدیگر هماهنگ شوند. در آن صورت ما با سه سطح حاکمیتی مواجه خواهیم بود. حاکمیت ملی که بر کلان کشور سیاستگزاری می کند، حاکمیت میانی که در آن استانداران نقش اصلی را در سیاستگزاری و نظارت بر مدیریت های بخشی ایفا می کنند و البته نقش چهارچوب ساز و سیاستگزاری خود را از حاکمیت ملی می گیرند و در سطح سوم حاکمیت محلی، نقش سیاستی، نظارتی و اجرایی انجام می پذیرد و البته سطح دوم و سوم این لایه ها ضمن ایفای نقش برنامه ریزی، وظایف خود را با سطوح قبلی هماهنگ می کنند.
,در این حالت، ساختارهای «عمود محور» جای خود را به ساختارهای «افقی محور» می دهند و از طریق تنظیم برخی مناسبات و تدوین برخی مقررات و تاسیس برخی ساختارها، رابطه خود را با سطوح بالا دست حفظ می کنند. اگر این شرایط اتفاق افتاد دیگر نیازی به روابط عمودی بخشی نیست و نیازی هم نیست که نهادهای ملی برای دسترسی به لایه های میانی و محلی، به تاسیس نهاد در این دو سطح اقدام کنند و تمام اقدامات خود را از طریق نهادهای متناظر و البته در چهارجوبهای تعریف شده میانی و محلی پیش می برند. تحت این شرایط، روابط بین بخشی در درون سطوح ملی، منطقه ای و محلی جای خود را به خوبی باز می کنند و نهادهای برنامه ریزی نیز در خدمت اهداف توسعه حاکمیت های ملی، منطقه ای و میانی در میایند و جایگاه مستقلی برای خود تعریف نمی کنند. در حال حاضر خیلی از دستگاههای اجرایی ما حداکثر نقش خود را در تصدی گری تعریف کرده اند و در آن برنامه ریزی و نظارت جایگاه حداقلی دارد در حالی که تغییر ساختارها در کشور می تواند محرک دستگاههای اداری کشور به سمت هدایتگری، نظارتی و حمایتی شده و به جای مردم مشغول بنگاه داری نشوند و در سطوح کلان تر اعمال حاکمیت کرده و وظایف میانی و محلی را به سطوح پایین تر مدیریتی واگذار می کنند.
,با این عوامل هفتگانه مطرح شده در بالا، راقم این سطور بر این باور است حال که قوه مقننه تصمیم خود را برای احیای نهاد برنامه ریزی کشور گرفته است، طوری عمل نماید که در آن این نهاد، به جای چوب لای چرخ توسعه، به روند شتابان توسعه در کشور کمک نماید و به جای تقابل و استقلال در مقابل نهادهای بخشی و فرابخشی در خدمت آنها قرار بگیرد و به جای شکل گیری یک نهاد تصمیم گیری از بالا به پایین، لایه های سه گانه برنامه ریزی در ذیل نهادهای تصمیم گیری فرابخشی، به جایگاه سیاستگزاری و برنامه ریزی خود برگردد و به جای بودجه ریزی به فکر تعمیق برنامه ریزی و پیشرفت باشد و اگر اینگونه شد این تلاشها به شتاب در پیشرفت کشور کمک خواهد کرد و گرنه مثل 65 سال گذشته در به همان پاشنه خواهد چرخید و توسعه وارونه ، نامتوازن و مرکز- پیرامونی محصول این روند نامیمون خواهد بود.
,]